专家析中央巡视组多选用有高级别干部经历人员
2014年5月7日，中央纪委监察部网站摘选巡视工作专刊，详细介绍了中央关于巡视工作的新部署、新要求、新成效等。文章指出，巡视组的主要任务是发现问题、分类处置、督促整改，要当好中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”，形成震慑，遏制腐败现象蔓延势头。
今年3月，中央第三轮巡视正式启动。相较于前两轮巡视，专项巡视一词被首次提及，其对象包括科技部、复旦大学、中粮集团3家单位。三轮巡视释放了怎样的反腐信号？巡视对象及组长如何选择？
专项巡视体现“问题导向”
在2014年中央巡视工作中，专项巡视被认为是继“巡视对象不固定”、“巡视组长一次一授权”之后又一重要创新之举。
今年1月，“专项巡视”一词首次出现在十八届中央纪委三次全会工作报告中：“创新组织制度和方式方法，探索专项巡视。”随后启动的第三轮巡视中，该方式被应用于科技部、复旦大学、中粮集团3家单位。
据舆论分析，此前的常规巡视，并未针对特定问题、领域和人员。按照常规做法，一个地区或单位被巡视后，一段时期内可能不再被列为巡视对象。
中共中央党校教授谢春涛认为，与常规巡视相比，专项巡视的对象总体一致，包括中央和国家机关、事业单位、企业和高校、省区市等，但更强调以“问题为导向”。“哪里问题集中，就投入更大力量，这样能更好地发挥巡视作用。”他说。
对于此举的效果，谢春涛认为“值得期待”。“新方法更强调针对性，将火力聚焦某些特定的领域或单位。形式上更为灵活，效率更高。可以肯定，目前的反腐形势需要这一方式的介入。”
“以往接受一次常规巡视之后，可能几年都不会再成为被巡视对象。这可能为个别官员提供可趁之机：巡视组来了就做出廉洁、勤政之态，巡视组撤出就还是老样子。这不利于落实监督效果。”谢春涛认为。
与之相比，专项巡视优势明显：哪里有问题巡视组便直接介入。如果出现新的问题，监督力量可以再次介入。“而且事先没有通知，在时间上无规律可循，更利于抓住常规巡视中的‘漏网之鱼’。”谢春涛说。
另一方面，他认为，专项巡视的运用展现了中央的反腐决心。“党的十八大以来反腐势头非常明确，专项巡视会直接提高反腐精度和效率，表明中央不留死角的反腐态度。”
北京大学政府管理学院教授燕继荣认为，专项巡视是对原有巡视制度的完善。“在普遍巡视的基础上，有针对性地对特定单位和领域特殊‘关注’，重点主要集中在高层及社会关注、公众反映强烈的重大问题、突发事件、党风政风、选人用人等方面。在持续高压的反腐势头下，专项巡视的运用在情理之中。”
此前，外界评价，第三轮巡视中还有一处新变化：进一步加强了纪检监察力量的参与度。
对此，中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏在介绍2014年中央首轮巡视工作情况时表示，“巡视组下去前，要请中央纪委有关纪检监察室向巡视组通报情况。巡视中，纪检监察室选派人员参加巡视工作。巡视后，及时将问题线索移交纪检监察室处理。”
中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波则认为，“纪检是从纪律检查的角度，长期存在的党内监督渠道。从党内监督、机构整合、力量整合的角度来说，巡视组加强纪检力量，是建立统一、权威监督体系的风向标，预示着未来的发展方向。”
谢春涛的观点略有不同。“就之前的巡视经验来看，也不乏纪检力量的介入。最早的巡视组就是由中央纪委和中组部组成，但只了解情况并不查办案件。即便如此，该方式对中央了解地方官员的作风建设，履职情况，亦有很好的作用。”他说。
谁将成为被巡视对象
中央纪委监察部网站显示，过去一年间，中央巡视组共对20个地方、部门和企事业单位进行了巡视，发现有价值的问题线索比过去增加了5倍。
巡视组如何选择巡视对象？
谢春涛认为，以2013年的两轮巡视为例，巡视对象基本呈现“地方、部属大学、部委、国企”的结构。“今年，虽然巡视对象大致相似，但构成方式略有调整：地方被单独列入常规巡视，其他部门和企事业单位等则属于专项巡视范畴。”他说。
黎晓宏在介绍2014年首轮巡视工作时指出，中央巡视有280多个对象，今年前两轮要完成对20个省区市的巡视。在选择范围上，党的十八届三中全会则提出了：改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。
“这表示虽然巡视工作有先后顺序，但所有地方、部委、企事业单位都是潜在的对象。”谢春涛分析，“但不能因此判断，先巡视的地方问题就比较重，后巡视的就不是关注焦点。事实上，很多情况下并不是发现问题才去巡视的，而是在巡视过程中发现问题。”
燕继荣则持不同观点。他认为，巡视对象的选择体现了一定的反腐导向。2014年3月，中央巡视组派出13个小组，其中3组分别针对复旦大学、科技部和中粮集团专项巡视。
“比如这次专项巡视中包含国企，这表明中央对国企的关注。多年来，国企一直是社会关注度高、议论较多的领域。”他说，“社会关注点在什么地方，政府也会警觉。我认为选择的巡视对象都是经过认真考量的，有回应社会关注的因素。总体思路是先从重点做起，进而推广至各领域。”
2013年10月28日，中央纪委监察部网站曾对中央巡视组工作流程进行了详解。根据描述，这一流程被概括为“5个步骤”。
首先，巡视组向中央纪委监察部机关和中央组织部、审计署等了解被巡视地区、单位党组织领导班子及其成员的有关情况，研究制定工作方案、印发通知等。
此后，巡视组将通报巡视目的和任务，公布巡视组监督的范围、工作安排和联系方式，通过各渠道了解问题。
第三步，向中央巡视工作领导小组报告巡视情况、发现的问题，提出意见建议。
第四步，向被巡视地区、单位反馈发现的问题，提出整改的意见建议。
最后，依据干部管理权限和归口管理，分别移交中央纪委、中组部有关部门或中央有关职能部门处理、督办。
“总体而言，巡视组对被反映的重要问题，可以深入了解，但并不干预被巡视地区、单位的正常工作，也不直接查办案件。”谢春涛介绍道。
燕继荣认为，本届政府更重要的举措是树立反腐新规。“树新规首先要严格清理已有问题。这需要极大的决心：不仅仅是打几个‘老虎’，而要重新整顿秩序。这更需要在监督对象的选择上按部就班，从政府部门到企业，再到科教文卫各领域，都不能遗漏。”
“总体而言，巡视的范围越来越大了。”王敬波说，“从党政机关向国有企业，进而向事业单位扩展。此外，在辐射面不断扩大的同时，在深度上也要更进一步。要从碎片化地发现问题，逐渐进入到制度建设层面，从而杜绝腐败发生。”
王敬波认为，巡视对象的选取体现了行政规律。“权力最集中的单位应存在于行政系统中，纵向看就是各地方政府，横向看则是各部委，然后是国有企业、科教文卫等事业单位。这正是当前选择巡视对象的逻辑方式。”
巡视组成员如何选择
事实上，巡视制度已诞生多年。1996年，十四届中央纪委六次全会便作出“选派部级干部到地方和部门巡视”部署。随后，中央纪委启动巡视制度。
2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立。过去10年间，程维高、陈良宇等多名高官腐败案发，均与中央巡视组的出现密不可分。在2013年的两轮巡视中，成果同样显著：第一轮巡视发现了6名中管干部的违法违纪线索；第二轮巡视的10个点，已有24名领导干部被查，其中包括两名省级干部。
“由于巡视对象主要是省部级领导干部，巡视组的工作难度比较大，面对的问题也比较复杂。因此，巡视组大多选用有过高级别干部经历的人员，确保其有足够经验应对复杂的形势。”谢春涛表示。
以组长为例，按照规定，中央巡视组组长大多在已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级(正职)官员中选任。
此外，近三轮巡视组长的选择呈现出另一亮点：一次一授权。“如果组长长期由固定人员任职，更像是一种人事或官职安排。当其变成临时性职务后，巡视组的独立性得到了更好的保护。”谢春涛评价，“一次一授权将使机构和人员的动态性很强，被巡视单位很难找到应对措施提前准备，最大程度地弱化了人情因素”。
“谁参加巡视、谁当组长，所有人事先并不知晓。如果巡视人员和被巡视人员接触多了，难免出现包庇。”谢春涛说，“而现在，最大限度避免了巡视人员和被巡视单位、地方、个人产生交集。组长或组员既不曾在那里工作，也不是当地人，再加上工作组的工作方式、流程、联系方式都是公开的，极大地确保了巡视效果。”
谢春涛认为，选派组长“在巡视地无任职经历”意义重大，“就是要避开一切人脉关系。”他说。
“总体而言，十八大以来反腐更加主动、积极了。当前，在网络举报等多种方式的配合下，多管齐下，可以更加高效地反腐。”他说，“我认为，巡视制度会成为反腐工作的常态。这几轮巡视的良好效果，更说明有必要将其常态化、制度化。但要实现全覆盖，一年两年是不行的，必将是一个长期工作。”
燕继荣则表示，无论是专项巡视还是巡视组长的选择，核心思路都是“无规律可循”。
“上次查了，这次还可以再查。一次一授权则使得负责人不固定，难以形成利益结盟，便于揪出贪腐之人。如果固定下来，有问题的人难免提前做工作，阻碍工作进行。现在是巡视前突然宣布组长，而且每轮负责人都不相同。”他说。
相关资料显示，第三轮巡视中有4位正部级巡视组组长在去年第一、二轮巡视工作中也曾担任组长，分别为徐光春、马铁山、张文岳、陈光林。
燕继荣认为，巡视组长都是负责各自无任职经历的地方、单位，这样已经最大限度地摆脱了利益纠葛可能，足以有效防止包庇、袒护现象的发生。“可以看出，中央在反腐问题上是动了脑筋的，不是走过场。”
“反腐已经进入了相当关键的时期，全社会都在盯着新一届领导班子如何打老虎，铲除腐败滋生的土壤。就目前的反腐形势而言，巡视制度必不可少。”燕继荣说。
“巡视的程序设计就是要压减人为操控的空间。如果没有严格的程序规范，就没有办法防范人为干预，巡视本身也可能发生异化。巡视对象不固定，组长一次一授权，这些创新，都是为了保证巡视制度的纯洁性、权威性。”王敬波说。